推进资产评估立法是全面依法治国的题中之义

中国人民大学政策科学研究中心主任  俞明轩

 

近日,全国人大常委会公布了经调整后的《十二届全国人大常委会立法规划》,该立法规划将立法项目分为三类:第一类项目:条件比较成熟,任期内拟提请审议的法律草案(76件);第二类项目:需要抓紧工作,条件成熟时提请审议的法律草案(26件);第三类项目:立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。其中,将资产评估法列入第一类项目。全国人大常委会在调整后的本届人大常委会立法规划中,不仅保留了《资产评估法》,还明确将《资产评估法》确定为任期内拟提请审议的法律草案。在全面依法治国和切实简政放权的时代背景下,最高立法机构对资产评估法给予重视,反映了立法机构审时度势,捕捉到我国法律体系中亟待完善的触角。
    在中央全面深化改革和全面推进依法治国的重大战略部署下,要依法治理资产评估行业,合法调解资产评估领域长期以来虽经各方艰苦努力仍未能解决的矛盾和冲突,完善资产评估行政监督与行业自律管理顶层设计,必须加快推进资产评估立法并尽快出台。

一、资产评估法是完善市场经济价值机制的需要

价值发现机制、价值管理机制和价值实现机制是发挥市场在资源配置中起决定性作用的重要机制。资产评估具有价值发现和价值判断的功能,在维护市场秩序、调节公民关系、保障社会稳定等方面具有不可或缺的作用。20多年来,我国资产评估在社会经济发展中发挥了独特的价值作用,但资产评估行业专门法的缺乏,给评估实践带来阻碍的同时,也客观削弱了评估在市场经济中发挥价值作用的创新力。

资产评估的专业理论能够为资产定价提供科学依据,资产评估在市场定价中通过价值提示可以完善资产定价模式和促进资本市场走向理性。资产评估正常发挥价值发现和价值判断功能的前提条件是,资产评估主体具有独立性,资产评估准则具有统一性,资产评估信息具有真实性。由于资产评估法的缺失,评估师和评估机构常常受到来自于评估委托方和相关利益方的不当干预,严重影响评估师在价值发现过程中的独立客观判断,损害了市场经济中的正常的价值发现机制,而对于这种不当干预,又没有法律依据可以追究处理。同样,由于资产评估法的缺失,我国至今没有形成全国统一的资产评估准则体系,资产评估信息失真的经济代价极低,对提供虚假评估信息的行为缺乏处罚依据。

我国经济步入新常态,资产评估服务大有可为,不仅能为企业提供常规资产交易中的评估服务以及新商业模式延伸出来的新业务,还能为政府和其他社会主体提供价值判断尺度和挖掘功能。这些新业务、新市场和价值发现机制的实现都需要资产评估行业进行技术创新和模式创新,而这一切都依赖于资产评估具有良好的法律环境。没有法律约束和保障的资产评估,会在市场经济中无法无天、任性自在地放大和缩小资产价值,严重扰乱市场经济中价值机制。

二、资产评估法是促进评估行业健康发展的需要

资产评估法的出台,可以强化资产评估行业的自律管理功能。没有万能的评估师,但可以有多能的评估机构。资产评估法的调整对象不仅是评估师,还包括评估机构。资产评估行业的管理模式,从长远来看,应该是以自律管理为主,行政权力逐步退出市场可以有效调节的领域,行业协会与政府行政主管部门彻底脱钩。资产评估法的一审稿和二审稿都把握了资产评估行业的发展方向和存在的关键问题,但也因此触动了一些部门利益,因而阻力重重,错综复杂。资产评估法的出台,可以强化资产评估行业的自律管理功能,更加清晰地界定资产评估行政管理与自律管理的边界。特别是资产评估法二审稿中提到的简政放权,重师轻所,资产评估机构资质管理先照后证,符合资产评估行业长远发展方向。

资产评估法的出台,可以提升各类评估师和评估机构的法律地位。注册会计师、律师和评估是支撑资本市场的三大专业服务业,相互依存,各司其职,不可替代。会计和律师已经通过法律明确为准入类职业资格,唯独评估还无法律地位,应尽快通过立法,将各专业评估师列入国家职业资格目录清单,更好地发挥资产评估功能,真正维护评估师尊严,增强评估行业的软实力和公信力。

资产评估法的出台,可以促进评估师在同一个法定平台上达成共识。资产评估法的出台,可以更好地理顺资产评估行政管理与自律管理的关系。根据中央提出的 “加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求,应该进一步厘清政府监管和行业自律管理的职能,在深化行政审批制度改革,逐步减少资质资格许可事项的大背景下,应更好地发挥评估行业自律组织在管理社会事务中的作用,强化行业自律,使行业协会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。资产评估法的出台,可以促进评估行业自律组织之间的沟通与融合,明确评估行业自律组织的功能和法律地位。特别是一些关于各类评估专业普遍存在的共性的自律管理方面的问题可以在同一个法定平台上尽快达成共识,如评估术语统一的问题,评估师职业道德指南,评估行为守则,对评估委托方的共同要求等。

目前,资产评估行业的发展到达了一个瓶颈,即行业缺乏专门法。从各类评估局部来看,管理得有章有法,但从整体全局来看,不协调的现象时常出现。因此,社会上有对整个评估行业“乱象丛生”的看法。在评估行业管理和市场监管方面,评估冲突调处无所适从,资产评估市场分割和壁垒现象与建立统一市场体系的要求相距甚远。评估师、评估机构和评估委托人及评估报告使用人期盼着有一部统一的评估法规,净化执业环境,规范资产评估行业发展,使资产评估更好地为经济社会发展提供价值判断服务和智力支撑。

三、资产评估法是理顺资产评估委托关系的需要

如何处理评估机构与委托方的关系,一直是评估领域较难处理的问题。资产评估法是理顺资产评估委托关系的需要。目前,我国有关法律法规还没有资产评估委托制度的相关规定。这导致我国资产评估业务中难以明确评估委托人的权利和义务,评估委托人和评估执业者的法律责任纠缠不清。一旦出现执业纠纷,就无法依据有关法律对各方当事人的责任进行有效界定。毫无疑问,评估执业者作为评估业务的乙方,必然会承担更多本不属于自己的责任。

资产评估法草案中对委托人行为和责任的认定,将给评估执业者一颗“定心丸”。这不仅有利于对委托人及其行为进行监督管理,有效保护评估师、评估机构的合法权益,也有利于维护评估各方的正当利益和评估活动的正常秩序。

在现行的资产评估法律制度体系中,虽然包含一定的有关资产评估民事主体的民事法律内容,但从制度设计和指导思想上,更多地是强调政府行政主管部门的审批权限和监督管理,而有关资产评估民事主体的权利规定,缺乏足够的保护与救济的制度基础和程序规定。特别是关于资产评估业务中委托方的权利和义务,由于评估业务委托方不是评估行业行政主管部门的管理对象,在现有的评估法律制度体系中对此鲜有规定。当评估机构与行业协会或委托方产生冲突,也缺乏相应的法律救济制度。这些问题都急需由立法机构做出法律规定。

在资产评估法草案中提出了委托方有提供真实的权属、资料等信息的法定义务,同时也对资产评估师的法律责任提出了明确规定,如果双方违反规定造假,就要承担相应的法律责任。这一点非常好。不过,考虑到促进行业发展和市场交易的公平,资产评估法对委托方提出的要求和规定的责任还需要更进一步明确与细化,如对委托方造假、提供虚假资料信息,要求出具虚假评估报告等违法行为,应该承担什么样的法律责任,还需要进一步明确规定。

特别是对于法定评估项目,应从法律的角度明确被评估单位必须为评估师提供真实可信的会计、财务和权属等相关资料,为评估师独立客观公正地开展工作提供法律依据,对资产评估机构有效发挥价值监督机制提供法律保障。

四、资产评估法是有效维护各方资产权益的需要

长期以来,资产评估行业适应改革开放和市场需求,积极服务经济社会发展,在引进外资、企业改革、发展多层次资本市场等重大改革措施中,为防止国有资产流失,规范市场秩序,维护有关各方资产权益发挥了重要作用。

当前,在深化改革的新形势下,随着市场经济的深入发展,市场在资源配置中将更好地发挥决定作用,涉及国有资产产权交易的经济活动更加频繁,经济行为日益复杂,资产种类更加丰富多样,资产价值影响因素也更加复杂,资产价值流失途径和手段更加隐蔽,防止国有资产流失仍然任重道远,资产评估在维护我国基本经济制度中仍然大有可为。1991年国务院发布的《国有资产评估管理办法》在国有资产评估及防止国有资产流失方面发挥了无比巨大的历史作用,但是,随着改革开放的全面深化,该行政法规需要适应新形势,打造升级版。另一方面,在经济新常态下,既要防止国有资产流失,又不能让非国有资产吃亏,覆盖国有资产评估和非国有资产评估的法律亟需应运而生。

在混合所有制改革中,国有企业引入民营资本,促进国有资本和非国有资本融合,实现国有资本和民营资本优势互补。在这类经济行为中,合理的资产评估价值是交易决策的重要参考依据。资产评估专业作用的有效发挥,既可以防范国有资产流失,又可以维护其他各方利益,使国有、非国有资产公允地实现市场价值,维护交易中的价值秩序,促进交易公平公正。在上市公司资产评估中,资产评估信息披露要求较高,如果评估结论不实,还可能影响投资者对股票市场的信心,影响投资者的正确决策。

在资产评估服务混合所有制经济发展,资本市场完善和金融体制改革,文化科技体制改革,生态文明建设和环保市场发展的新浪潮中,各方资产权益都需要也都应该得到法律的保护。为此,迫切需要从法律层面强化资产评估作为独立第三方的价值尺度功能,将目前行之有效的资产评估相关规定上升到专门的法律层面进行规范,明确资产评估有关各方的权利、义务和法律责任,规范行政和行业自律管理,为深化改革营造良好的法律环境。

五、资产评估法是健全中国特色法律体系的需要

随着简政放权向纵深推进,资产评估行业也需要行简政之道。但是,简政放权并不是放而不管,简政放权、放管结合、优化服务,这三者“三位一体”,不可分割。因此,对评估行业的管理,政府更多的是依法对评估行业加强事中和事后监管,行业协会更多的是依法进行全方位的自律管理。但如果立法跟不上,就会增加许多盲目性,缺乏有法可依的公平的资产评估市场环境。在资产评估领域,简哪些政,放哪些权、行政监管与行业自律如何合理结合,都亟需有法律依据。

目前,政府推动评估机构设立审批由前置改为后置,这将有利于厘清政府与市场的关系,是进一步简政放权的体现,有利于理顺市场主体准入环节,进一步释放市场活力,激发创业热情。简政放权、转变政府职能是深化行政体制改革的核心,将评估机构设立前置审批事项改为后置审批,可以推动政府从对资产评估机构微观活动的直接管理转变为更多地对资产评估市场主体行为和市场活动的监管,有利于使市场在资源配置中更好地起决定性作用。但是,评估机构设立审批由前置改为后置,降低机构申请门槛的同时,行业自律的步伐要加快,政府简政放权与行业自律应同步,不应脱节,否则,评估机构的生态环境就会受到负面影响。然而,行业自律的步伐能否及时有力地跟上,就依赖于资产评估法律的支撑和保障。

当下,资产评估行业需要制定自律监管的新机制、新措施,加强证券资格资产评估机构业务报备工作的管理,加强执业人员的事前预警、事中监督和事后监管,加大执业质量检查工作的表彰与惩戒力度,加强行政监管和自律监管有机结合。但是,这一切都需要有明确的法律依据。

在中国,会计领域、律师领域都有了全国性的统一法律规定,而与之鼎足而立的评估领域,至今还没有一部全国性的专门法律。资产评估涉及的领域广,与经济秩序和社会公正息息相关,是社会经济中重要的智力型现代服务业。资产评估法是评估行业发展的基石,应该尽快出台,在规范评估行为、调节评估关系、提高评估信息质量、维护市场经济秩序等方面发挥应有作用。资产评估法的出台,将进一步完善中国法律体系,填补经济法领域的一大空白。同时,也可以对公司法、证券法、企业国有资产法、物权法等法律中有关资产评估的法律规定的实施起到重要支撑,有利于从源头上理顺我国资产评估行业管理体制,保障资产评估行业可持续地健康发展。

十年磨一剑,剑出护公义。资产评估立法自2005年12月正式启动以来,经过十年努力,广泛听取民意,先后数易其稿,集结各方智慧形成了资产评估法草案,并分别于2012年2月和2013年8月经全国人大常委会审议。资产评估法的出台,可以更有效地防止评估行政监管部门有权就任性,可以更有效地推动评估领域的简政放权,可以更有效地促进评估行业自律管理体制的全面建立,可以更好地保障广大评估师在共同的平台上合作共赢。

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